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2023年中央一號(hào)文件明確，探索建立耕地種植用途管控機(jī)制。健全農(nóng)民種糧掙錢得利、地方抓糧擔(dān)責(zé)盡義的機(jī)制保障。
專家觀點(diǎn)：
耕地是否種糧，不僅要看地方政府是否落實(shí)嚴(yán)格的耕地種植用途管控，還要看經(jīng)營(yíng)主體是否有種糧積極性。
探索構(gòu)建中央地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域差異化收益補(bǔ)償機(jī)制，推行差異性保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。
黨的二十大報(bào)告提出，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。今年中央一號(hào)文件明確，探索建立耕地種植用途管控機(jī)制；同時(shí)強(qiáng)調(diào)，健全農(nóng)民種糧掙錢得利、地方抓糧擔(dān)責(zé)盡義的機(jī)制保障。筆者認(rèn)為，守護(hù)耕地紅線需要探索構(gòu)建差異化利益協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)多元主體保護(hù)耕地和種植糧食的積極性。其中，不僅要看地方政府是否落實(shí)嚴(yán)格的耕地種植用途管控機(jī)制，還要看經(jīng)營(yíng)主體是否具有種糧的積極性。
完善區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府積極性
近年來，我國(guó)糧食生產(chǎn)重心北移，播種面積北增南降。糧食主產(chǎn)區(qū)保護(hù)了大量的優(yōu)質(zhì)耕地，農(nóng)民種糧積極性高，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后；南方發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)明顯，農(nóng)民耕種糧食的意愿低，耕地轉(zhuǎn)用情況較多。
為了充分協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，提高耕地保護(hù)積極性，減少耕地流出，有必要健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，增加產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模。同時(shí)，探索完善耕地保護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制，將耕地保有量任務(wù)懲罰資金用于糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地保護(hù)補(bǔ)償，對(duì)地方政府耕地保護(hù)工作進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。目前，已經(jīng)有多個(gè)省對(duì)基層政府耕地保護(hù)補(bǔ)償工作開展了省級(jí)層面的探索，取得了較好成效。
優(yōu)化耕地資源配置，助推糧食生產(chǎn)增效
生存和發(fā)展問題是農(nóng)民最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題之一，我國(guó)農(nóng)村家庭人均經(jīng)營(yíng)耕地面積少，人均糧食產(chǎn)能有限，依靠種糧難以維持基本的生活需求。《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民擁有自主經(jīng)營(yíng)依法承包耕地的權(quán)利?？梢?，讓農(nóng)民種糧掙錢得利，是提高種糧農(nóng)民收益的“治本”之策。對(duì)此，要充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，健全各類政策保障機(jī)制，通過耕地資源優(yōu)化配置提高糧食經(jīng)營(yíng)收益，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。
一方面，在加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升的基礎(chǔ)上健全政策保障體系，提高糧食經(jīng)營(yíng)效益。通過土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理等方式，因地制宜，精準(zhǔn)施策，加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升、改善耕地生產(chǎn)條件，進(jìn)而提高耕地產(chǎn)能。同時(shí)，健全糧食種植的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，通過適度經(jīng)營(yíng)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造特色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品，提高種糧的生態(tài)溢價(jià)和品牌溢價(jià)。此外，完善最低收購(gòu)價(jià)制度和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，穩(wěn)妥推進(jìn)生產(chǎn)者補(bǔ)貼等舉措，穩(wěn)定糧食價(jià)格，增加糧食生產(chǎn)兜底保障。
另一方面，重視耕地產(chǎn)能的保護(hù)，發(fā)展多樣化經(jīng)營(yíng)提高種糧總體收益。國(guó)家要求種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國(guó)土調(diào)查的耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。這種認(rèn)定方式既保證了耕地?fù)碛猩a(chǎn)糧食的能力不下降，又為耕地多樣化利用提供了時(shí)間和空間。因此，要充分協(xié)調(diào)和利用耕地生產(chǎn)的時(shí)間和空間資源，優(yōu)化時(shí)空配置。時(shí)間上，南方多熟制地區(qū)，在保證一季種糧的基礎(chǔ)上，開展其他農(nóng)作物種植，提升整體收益；空間上，水熱條件較好的地區(qū)，可以充分利用間作、套種等方式，合理利用耕地資源。
構(gòu)建差異化利益協(xié)調(diào)機(jī)制，提高種糧主體積極性
經(jīng)營(yíng)主體不同，所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)不同。當(dāng)前，耕地種糧的主體多元化，構(gòu)建差異化利益協(xié)調(diào)機(jī)制，關(guān)鍵就是要體現(xiàn)區(qū)域差異、發(fā)展權(quán)差異和經(jīng)營(yíng)主體差異。
——探索構(gòu)建中央地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域差異化收益補(bǔ)償機(jī)制。
既要引導(dǎo)農(nóng)民種糧，又要保障農(nóng)民基本收益，就必須采取一定的方式來協(xié)調(diào)農(nóng)作物種植的收益差，政府補(bǔ)償是較為直接有效的調(diào)節(jié)方式。對(duì)此，要探索中央地方補(bǔ)償資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)合地方耕地保護(hù)工作成效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方資金，根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)作物種植的現(xiàn)狀收益水平，測(cè)算區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物種植收益差，構(gòu)建補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與地方實(shí)際相協(xié)同的差異化補(bǔ)償機(jī)制。
——探索根據(jù)耕地管控規(guī)則推行差異化保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
根據(jù)當(dāng)前種植用途管制要求，永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀種植糧食作物的，繼續(xù)保持不變；而一般耕地，則可以適度種植其他農(nóng)作物。用途管制規(guī)則不同，理論上對(duì)發(fā)展權(quán)的限制就不同，探索從發(fā)展權(quán)角度開展差異化補(bǔ)償，特別要對(duì)永久基本農(nóng)田限制種糧造成的發(fā)展權(quán)損失進(jìn)行補(bǔ)償。為了鼓勵(lì)一般耕地種糧，一般耕地自愿種糧視為與永久基本農(nóng)田產(chǎn)生了同等發(fā)展權(quán)損失，開展同等補(bǔ)償。
——探索不同經(jīng)營(yíng)主體的差異化利益協(xié)調(diào)機(jī)制。
農(nóng)民依法擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于依法承包的土地?fù)碛凶灾鹘?jīng)營(yíng)的權(quán)利。在利益協(xié)調(diào)過程中，要充分尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障種糧農(nóng)民的基本權(quán)益。協(xié)調(diào)方式應(yīng)以引導(dǎo)為主，通過增加收益提高種糧積極性。對(duì)于工商資本，其本身帶有一定的趨利性，國(guó)家明確要求對(duì)工商資本租賃農(nóng)村土地做好監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控。因此，除了用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行引導(dǎo)外，可以適當(dāng)采取一定的管制措施，防止工商資本造成規(guī)?；摹胺羌Z化”種植。
來源：中國(guó)自然資源報(bào)
作者單位：中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院
責(zé)任編輯：劉凱瑩
