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然而，就在幾年前，這里的生態(tài)環(huán)境曾一度遭到破壞：違法征地、違建別墅、違法采礦等問(wèn)題突出，秦嶺北麓一些地段山體裸露，滿目瘡痍。
2018年，中央派駐專項(xiàng)整治工作組對(duì)秦嶺北麓違建別墅問(wèn)題展開(kāi)專項(xiàng)整治工作，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。
作為我國(guó)的“中央水塔”和重要的生態(tài)安全屏障，保護(hù)秦嶺刻不容緩。一場(chǎng)秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)隨即打響。西安市以整治亂搭亂建、亂砍亂伐、亂采亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵等“五亂”問(wèn)題為重點(diǎn)，深入開(kāi)展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境整治。
如何治標(biāo)又治本？秦嶺保護(hù)必須法治化。西安市組織修訂了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，并于今年7月1日正式施行，使西安市保護(hù)秦嶺的力度再加大，措施再升級(jí)，為保證秦嶺生態(tài)安全、青山常在、綠水長(zhǎng)流提供了重要法治保障。
秦嶺一瞥。 資料圖片
找出秦嶺保護(hù)的法治短板
“幾年前，這里的違建別墅就像一塊塊瘡疤，我們看在眼里，痛在心里啊。”在秦嶺北麓祥峪口，家住附近的村民老王對(duì)記者說(shuō)。
曾幾何時(shí)，秦嶺北麓西安境內(nèi)，不斷出現(xiàn)違規(guī)、違法建設(shè)的別墅，中央雖然三令五申，地方也出臺(tái)多項(xiàng)政策法規(guī)，要求保護(hù)好秦嶺生態(tài)環(huán)境，但還是有很多人盯上了秦嶺的好山好水，試圖將“國(guó)家公園”變?yōu)?ldquo;私家花園”，大肆實(shí)施亂砍亂伐、亂排亂放、亂開(kāi)亂挖、亂搭亂建、亂捕亂獵等違規(guī)違法行為，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。
保護(hù)好秦嶺，必須有強(qiáng)有力的法治保障。2013年7月，西安市人大常委會(huì)就出臺(tái)了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），但《條例》實(shí)施效果并不好。
“2018年9月，我們?cè)凇稐l例》執(zhí)法檢查工作中發(fā)現(xiàn)，秦嶺保護(hù)規(guī)劃體系還不健全、水資源保護(hù)存在薄弱環(huán)節(jié)、生態(tài)植被保護(hù)尚需加強(qiáng)、監(jiān)管手段較為滯后、監(jiān)管力度有待提高等問(wèn)題。”西安市人大常委會(huì)法工委副主任王海安說(shuō)。
當(dāng)時(shí)，西安市秦嶺北麓已劃定的水源地保護(hù)區(qū)有的界樁、標(biāo)識(shí)還未設(shè)立，有的還存在村民污水直排的問(wèn)題。西安市秦嶺生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)共有397個(gè)行政村，僅有142個(gè)行政村建成了污水處理設(shè)施。
檢查還發(fā)現(xiàn)，雖然有的區(qū)縣已對(duì)關(guān)閉的礦山進(jìn)行了綠化，但水平不高、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)、效果不理想。25度以上的陡坡地退耕還林還草還不徹底，存在較多坡耕地，有的坡面還存在較為嚴(yán)重的裸露問(wèn)題。
“秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)地域廣闊、地形復(fù)雜、交通不便，有的區(qū)域人跡稀少。由于監(jiān)管方式滯后，難以做到全面、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處置問(wèn)題。”王海安坦言，“有的區(qū)縣、部門(mén)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的審批、監(jiān)管、執(zhí)法的職責(zé)落實(shí)不夠到位，對(duì)違法行為的巡查、打擊力度不夠，違法占地、違規(guī)建設(shè)、未批先建、非法挖砂、破壞山體等違法開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)和破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象沒(méi)有杜絕。”
“秦嶺北麓違建別墅專項(xiàng)整治給西安市各級(jí)黨組織和黨員干部上了一堂極為深刻嚴(yán)肅的政治教育課。”西安市委主要領(lǐng)導(dǎo)同志表示，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)定不移地依靠制度，依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)格的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。
拆除秦嶺違章建筑。 資料圖片
讓新修訂的法規(guī)立得住、真管用
“要從根子上保護(hù)好秦嶺的生態(tài)環(huán)境，必須針對(duì)保護(hù)中存在的問(wèn)題及時(shí)修訂《條例》，及時(shí)補(bǔ)齊短板，堵住漏洞。”西安市人大法制委主任委員、西安市人大常委會(huì)法工委主任牛犁說(shuō)。
修訂法規(guī)，保證科學(xué)、民主和合法性尤為重要。而與秦嶺保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)多達(dá)100多部。修法既不能照抄照搬上位法，又要做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。為此，西安市人大常委會(huì)做了大量調(diào)查研究、意見(jiàn)征集和評(píng)估工作。
為確保法規(guī)制定的科學(xué)性，西安市人大常委會(huì)收集了涉及秦嶺立法的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)劃分保護(hù)范圍、設(shè)定禁止限制行為、制定保護(hù)管理措施提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。
立法，從傾聽(tīng)群眾的聲音開(kāi)始。
西安市人大常委會(huì)在立法調(diào)研中，走訪了沿山多個(gè)區(qū)縣的村鎮(zhèn)，與村民面對(duì)面交流。許多群眾訴求最終寫(xiě)進(jìn)了新修訂的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）。
“‘優(yōu)先吸收熟悉地形地貌、能夠完成巡查任務(wù)的當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任基層網(wǎng)格員’，新《條例》這一條就是采納了一些秦嶺山腳下的村民意見(jiàn)建議而增補(bǔ)修訂的，從而將山民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)工作者，使其成為良好生態(tài)環(huán)境的最先受益人。”西安市人大常委會(huì)法工委法規(guī)處副處長(zhǎng)程娜告訴記者，修訂中他們充分吸收、采納了各方匯集的合理意見(jiàn)。
宋山是西安市長(zhǎng)安區(qū)灤鎮(zhèn)街道辦專職網(wǎng)格員，他把所負(fù)責(zé)的峪口一草一木都熟記于心，“我們的職責(zé)就是全面排查轄區(qū)內(nèi)各類環(huán)境問(wèn)題，及時(shí)制止各種破壞環(huán)境的違法行為。”宋山說(shuō)。
如今，西安市秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)已形成了市長(zhǎng)、區(qū)縣長(zhǎng)、街道辦主任、村主任擔(dān)任網(wǎng)格長(zhǎng)的四級(jí)網(wǎng)格體系，擔(dān)負(fù)起保護(hù)大秦嶺的重任。
為確保新《條例》“立得住，真管用”，西安市人大常委會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙發(fā)布信息，召開(kāi)征集意見(jiàn)座談會(huì)、專家論證會(huì)，書(shū)面委托等多種方式，征求了沿山區(qū)縣、市級(jí)相關(guān)部門(mén)、市法學(xué)會(huì)、各基層立法聯(lián)系點(diǎn)、相關(guān)秦嶺保護(hù)研究機(jī)構(gòu)、人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專家學(xué)者和社會(huì)公眾的783條意見(jiàn)建議。
“針對(duì)新《條例》，我們整理出20多萬(wàn)字的座談訪談錄音整理文字資料，形成了4萬(wàn)多字內(nèi)容詳實(shí)、分析充分的評(píng)估報(bào)告。”西北政法大學(xué)立法研究所所長(zhǎng)朱繼萍教授說(shuō)。
西安市民參與保護(hù)秦嶺志愿宣傳活動(dòng)。 宋衛(wèi)星攝（人民視覺(jué)）
保護(hù)規(guī)定更嚴(yán)，開(kāi)發(fā)限制更細(xì)
“新《條例》最突出的特點(diǎn)是‘嚴(yán)’和‘細(xì)’，保護(hù)的規(guī)定更加嚴(yán)格、保護(hù)的責(zé)任更加明確、保護(hù)的舉措更加有力，為加強(qiáng)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加快建設(shè)生態(tài)西安提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。”朱繼萍說(shuō)。
新《條例》從嚴(yán)劃定了保護(hù)范圍，將秦嶺保護(hù)范圍劃分為：核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)。同時(shí)，規(guī)定在保護(hù)范圍外圍劃定一定的建設(shè)控制地帶。
“原來(lái)?xiàng)l例劃分的是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和適度開(kāi)發(fā)區(qū)三個(gè)‘開(kāi)發(fā)區(qū)’，現(xiàn)在叫核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)三個(gè)‘保護(hù)區(qū)’，這突出了‘保護(hù)優(yōu)先’的原則。”程娜說(shuō)。
違法建設(shè)別墅、開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源等行為，嚴(yán)重破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境。新《條例》結(jié)合西安秦嶺保護(hù)實(shí)際，規(guī)定了秦嶺保護(hù)范圍內(nèi)禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、開(kāi)山采石等六類禁止行為。
“我們每個(gè)峪口都設(shè)有防火檢查站，車輛一律不準(zhǔn)上山，乘坐擺渡車的人嚴(yán)禁帶火。保護(hù)秦嶺人人有責(zé)，游客也漸漸認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，遇到受傷的野生動(dòng)物總會(huì)主動(dòng)向我們報(bào)告，聯(lián)系救治。”灃峪林場(chǎng)黨委書(shū)記侯秋實(shí)說(shuō)。
新《條例》還對(duì)核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)和建設(shè)控制地帶，分別提出明確的限制要求。除《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》另有規(guī)定外，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行與生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究無(wú)關(guān)的活動(dòng)；重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行與其保護(hù)功能不相符的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)；一般保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的空間范圍和規(guī)模，限制建筑的高度和密度。
“近年來(lái)，我們對(duì)進(jìn)山車輛和人員進(jìn)行限制和管控，居住在峪口的一些群眾，有的不理解，有的有情緒。新《條例》頒布和宣傳后，大家從心里接受認(rèn)可了，也都積極配合。”子午峪專職網(wǎng)格員儲(chǔ)紅艷說(shuō)。
明確各方責(zé)任，使監(jiān)督更有力
“實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度”“對(duì)企業(yè)等主體實(shí)行生態(tài)環(huán)保信用管理”“納入年度目標(biāo)責(zé)任考核體系”“每年向人大報(bào)告秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況”——在朱繼萍看來(lái)，這些規(guī)定體現(xiàn)了新《條例》對(duì)保護(hù)責(zé)任更明確，使監(jiān)督制約更有力。
新《條例》規(guī)定“市、相關(guān)區(qū)縣設(shè)立秦嶺保護(hù)委員會(huì)。西安市秦嶺保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)秦嶺保護(hù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，考核市級(jí)有關(guān)部門(mén)、相關(guān)區(qū)縣政府秦嶺保護(hù)工作，協(xié)調(diào)解決秦嶺保護(hù)重大問(wèn)題”的基礎(chǔ)上，明確了西安市各級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)、秦嶺保護(hù)職能部門(mén)綜合監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)行業(yè)監(jiān)管、相關(guān)單位協(xié)調(diào)配合的秦嶺保護(hù)管理體制。
對(duì)于新《條例》中加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)定，鄠邑區(qū)秦嶺生態(tài)保護(hù)局副局長(zhǎng)唐超深有感觸，“原來(lái)叫市秦嶺辦，是市政府授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法上還是有一些掣肘，現(xiàn)在成立了秦嶺生態(tài)保護(hù)局，加強(qiáng)了人力，由原來(lái)的事業(yè)單位變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)，工作起來(lái)就更加有力度了。”
為了震懾違法行為，新《條例》提高了違法開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)和在核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)進(jìn)行違法建設(shè)的處罰額度；增加了破壞、擅自移動(dòng)保護(hù)標(biāo)識(shí)及保護(hù)設(shè)施和未按照規(guī)定留足生態(tài)基流、設(shè)置生態(tài)基流口的法律責(zé)任等，進(jìn)一步提高了相關(guān)違法行為的行政處罰下限。
新《條例》明確開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，提出實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單制度的要求。打出行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督組合拳，拿出生態(tài)補(bǔ)償、修復(fù)治理、綜合評(píng)估硬手段。規(guī)定了建設(shè)綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)、落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、實(shí)施網(wǎng)格化管理、進(jìn)行執(zhí)法司法銜接、運(yùn)用目標(biāo)責(zé)任考核等具體監(jiān)管手段，提出了加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、確定治理修復(fù)責(zé)任、規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出、制定移民搬遷計(jì)劃、進(jìn)行區(qū)域封閉保護(hù)、引導(dǎo)規(guī)范祭祀行為、保障公眾有序參與、定期組織綜合評(píng)估、實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)榷喾N保障措施。
“新《條例》充分吸納了生態(tài)環(huán)境體制改革成果，將生態(tài)環(huán)境紅線、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)和責(zé)任追究、企業(yè)環(huán)境信用管理、行政執(zhí)法與司法協(xié)同、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟等改革進(jìn)行了法治化探索。”生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長(zhǎng)別濤表示。
近日，記者和一些游客一起走進(jìn)秦嶺，這里草木蔥蘢，溪水潺潺，山川競(jìng)綠，清爽宜人。堅(jiān)持不懈的整治和法律的不斷完善，使秦嶺北麓的模樣發(fā)生著可喜變化。在復(fù)綠的山腳下，一排排新栽的樹(shù)木已然成林，宛如一排排衛(wèi)士毅然挺立，守護(hù)著秦嶺的和諧、美麗。
新《條例》的實(shí)施，意味著西安正以法治保障秦嶺美景永駐、青山常在、綠水長(zhǎng)流、天空更藍(lán)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共生。
陜西學(xué)習(xí)平臺(tái)
