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二十屆中央紀(jì)委四次全會指出，深化農(nóng)村集體“三資”管理突出問題治理。農(nóng)村集體“三資”管理中的截留挪用行為，是損害群眾利益的突出問題，也是群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題整治的重點(diǎn)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）第三十條、第一百二十一條等條款對此類行為的處分作出明確規(guī)定，為嚴(yán)懲“蠅貪蟻腐”提供重要依據(jù)。實(shí)踐中，應(yīng)注意從以下幾個(gè)方面進(jìn)行定性處理。
正確界定“三資”的性質(zhì)和行為人的身份。農(nóng)村集體“三資”指屬于農(nóng)村集體組織所有的資金、資產(chǎn)、資源，既涉及協(xié)助人民政府從事行政管理中的財(cái)政撥付資金，如協(xié)助人民政府從事拆遷安置工作中的土地補(bǔ)償款、安置費(fèi)等，還涉及村集體自有資金、資產(chǎn)、資源，如農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)金、林地承包費(fèi)，村辦企業(yè)、合作社等集體資產(chǎn)。同時(shí)，村委會等農(nóng)村基層組織具有自治性質(zhì)和協(xié)助政府從事行政管理雙重職能，工作人員身份上也具有村集體自治組織工作人員和依法從事公務(wù)的人員雙重屬性。例如，行為人在對村集體自辦企業(yè)收益進(jìn)行分配時(shí)屬于村集體自治組織工作人員，在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)則屬于依法從事公務(wù)的人員。實(shí)踐中，要正確區(qū)分行為人身份和“三資”性質(zhì)，注意適用條款和罪名的區(qū)別。
根據(jù)被截留挪用資金的用途對違紀(jì)職務(wù)違法行為進(jìn)行定性處理。一是截留挪用后歸個(gè)人使用。這種情況下，行為人利用自己對村集體“三資”管理、監(jiān)督、經(jīng)手的便利，將集體資產(chǎn)用于個(gè)人，此時(shí)不管集體資產(chǎn)屬于財(cái)政撥付還是村集體自有，都侵害了資產(chǎn)的使用權(quán)，侵害了群眾的利益。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)定性為違反群眾紀(jì)律行為。但我們認(rèn)為，侵害群眾利益、違反群眾紀(jì)律行為損害的是黨群、干群關(guān)系，但不以將集體資產(chǎn)歸個(gè)人使用為必要條件，例如，違規(guī)處罰、違規(guī)收取費(fèi)用后相關(guān)資金可能歸單位或集體。而截留挪用后歸個(gè)人使用的行為，侵害的是職務(wù)行為的廉潔性以及集體資產(chǎn)管理制度，主觀上以侵害集體資產(chǎn)使用權(quán)為目的，客觀上利用監(jiān)管集體資產(chǎn)的便利實(shí)施了截留挪用行為，按照主客觀一致的原則，應(yīng)定性為違反廉潔紀(jì)律，適用《條例》第一百二十一條“有其他違反廉潔紀(jì)律規(guī)定行為”定性處理，侵害群眾利益是行為后果，可作為情節(jié)表述，政務(wù)處分對應(yīng)違反廉潔要求中的貪污賄賂行為。二是截留挪用后用于村集體事務(wù)的。這種情況下，因村集體對自有資產(chǎn)有自主決策權(quán)，可以根據(jù)村集體決策改變資產(chǎn)用途，故此類違紀(jì)違法行為基本發(fā)生在財(cái)政撥付、供給的款物領(lǐng)域。例如，某村黨支部書記將農(nóng)田水利項(xiàng)目資金截留后用于村集體修路，導(dǎo)致農(nóng)田水利項(xiàng)目因資金暫缺停滯。有觀點(diǎn)認(rèn)為，該行為是不正確履行監(jiān)管職責(zé)的體現(xiàn)，應(yīng)定性為違反工作紀(jì)律。我們認(rèn)為，從具體違規(guī)點(diǎn)來看，該行為違反了專項(xiàng)款物專用的管理制度，按照特別規(guī)定優(yōu)先于一般規(guī)定的適用原則，應(yīng)適用《條例》第三十條其他違法行為或違反國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為定性處理，政務(wù)處分對應(yīng)其他違法行為。
根據(jù)行為人身份對涉嫌犯罪行為進(jìn)行定性處理。一是在協(xié)助政府從事行政管理中截留挪用公款歸個(gè)人使用的，行為人屬于依法從事公務(wù)的人員，達(dá)到挪用公款罪立案標(biāo)準(zhǔn)的，適用《條例》第二十九條紀(jì)法銜接條款給予黨紀(jì)處分并匹配政務(wù)處分后移送司法。二是利用職務(wù)之便對村集體自有資金截留挪用歸個(gè)人使用的，行為人是村集體自治組織工作人員，達(dá)到挪用資金罪立案標(biāo)準(zhǔn)的，同樣應(yīng)根據(jù)紀(jì)法銜接條款一并評價(jià)處理。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生將財(cái)政資金與村集體自有資金混同存放在一個(gè)賬戶的情況，此時(shí)難以區(qū)分截留挪用資金的性質(zhì)以及是利用從事特定公務(wù)之便還是管理村集體自有資金之便，因挪用資金罪相較于挪用公款罪量刑較輕，按照有利于被審查調(diào)查人的原則，應(yīng)按照挪用資金罪定性處理。三是對于行為人截留挪用后采取虛假發(fā)票平賬、銷毀有關(guān)賬目且沒有歸還行為等情形，則分別按照挪用公款罪、挪用資金罪對應(yīng)轉(zhuǎn)化為貪污罪、職務(wù)侵占罪定性處理。例如，某村支書利用職務(wù)之便將財(cái)政撥付的農(nóng)田水利項(xiàng)目資金挪用到自己房屋裝修中，采取虛開項(xiàng)目材料采購發(fā)票的方式予以掩蓋，本打算農(nóng)收后歸還，但后因無人發(fā)現(xiàn)便長期不歸還，則由挪用公款罪轉(zhuǎn)化為貪污罪。
（本文刊載于《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志2025年第03期，作者單位：陜西省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室）
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