耕地是我國最為寶貴的資源。當前，我國人多地少的基本國情沒有改變，耕地占用和補充之間的矛盾仍然突出。從數(shù)量看，我國人均耕地面積不足1.5畝，約為世界平均水平的三分之一。從質量看，全國耕地質量中低等級占三分之二以上，障礙退化耕地面積占比高達40%。一些地方落實耕地占補平衡管理不到位，存在占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地、占整補散甚至弄虛作假的現(xiàn)象。一些地方將耕地占補平衡簡單化為數(shù)量平衡，忽視了質量平衡和產(chǎn)能平衡，不僅難以保證耕地的整體性和集中連片性，還導致糧食生產(chǎn)能力下降，與耕地保護的初衷背道而馳。嚴格耕地占補平衡管理，就是要從數(shù)量與質量雙重維度入手，確保耕地不僅補得上，更要補得好，牢牢守住耕地保護紅線。

過去耕地占補平衡制度主要針對非農(nóng)建設占地需求，未對耕地轉為園地、林地等其他農(nóng)用地的行為提出補充要求。隨著居民食物需求和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)越來越多元化，一些地方推行農(nóng)業(yè)結構調整，將大量耕地轉為園地、林地等其他農(nóng)用地，這成為耕地減少的重要原因。第三次全國國土調查數(shù)據(jù)顯示，2009年至2019年，全國耕地面積減少1.13億畝，其中，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝?！稗r(nóng)”與“非農(nóng)”、“糧”與“非糧”的界限更加模糊，耕地保護形勢日益復雜。一些地方甚至以農(nóng)業(yè)發(fā)展為名，行非農(nóng)建設之實，在很大程度上削弱了耕地保護效果，威脅了耕地總量平衡和糧食安全。嚴格耕地占補平衡管理，就是要進一步拓展占補平衡管理范圍，將非農(nóng)建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入占補平衡管理，推動耕地保護由“小占補”轉向“大占補”，為守住18億畝耕地紅線提供更加有力的制度保障。

在傳統(tǒng)耕地占補平衡制度下，非農(nóng)建設占用的耕地主要通過開發(fā)耕地后備資源進行補充，而園地、林地、草地等其他農(nóng)用地轉為耕地后通常不納入補充耕地管理。但近年來，耕地后備資源匱乏的問題日益突出，耕地開墾和生態(tài)保護的沖突越來越大。一些地方為補充耕地違規(guī)開墾，造成生態(tài)環(huán)境破壞。同時，部分補充耕地因質量不高常出現(xiàn)撂荒和水土流失現(xiàn)象，占補平衡流于形式。更為嚴峻的是，全國耕地后備資源越來越少，分布零散，且多位于生態(tài)功能重要區(qū)域，其開發(fā)利用容易引發(fā)生態(tài)風險，補充耕地的方式亟待改變。嚴格耕地占補平衡管理，就是要科學拓展補充耕地來源渠道，以恢復優(yōu)質耕地為主、新開墾耕地為輔，補充耕地來源不再局限于后備資源的開發(fā)，將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設用地以及適宜恢復為優(yōu)質耕地的園地、林地和草地等其他農(nóng)用地統(tǒng)籌作為補充耕地來源，為園林地“上坡”、耕地“下坡”創(chuàng)造機會，為統(tǒng)籌生態(tài)保護和糧食安全提供制度基礎。

新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，其順利推進離不開土地資源的支撐。據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)化率每提高1%，耕地面積便減少約200萬畝。2024年7月，國務院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，要求利用5年時間，將我國常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%。這意味著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地需求將進一步增加，而鄉(xiāng)村全面振興也面臨鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基本公共服務建設等用地需求，不可避免會占用部分耕地。嚴格耕地占補平衡管理，旨在守住耕地紅線的同時，為新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興提供必要的用地支持，盡可能少占耕地，若占則必補足補優(yōu)，激勵更大力度盤活存量和低效用地，倒逼土地節(jié)約集約利用。

（作者系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、農(nóng)村發(fā)展研究所副所長）

責任編輯：楊帆