2014年，我國糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)了“十一連增”，但糧食生產(chǎn)卻從“米袋子”省長負責(zé)制出臺時的單純數(shù)量失衡問題轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的結(jié)構(gòu)性問題。一是糧食生產(chǎn)正加速向主產(chǎn)區(qū)聚集，而非主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)占比大幅下降，糧食區(qū)域供需不平衡問題突出。糧食產(chǎn)銷的“兩極化”，加劇了對糧食流通的依賴，但我國糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較脆弱，在保障糧食安全的工作上抗風(fēng)險能力不足。二是國內(nèi)食品和工業(yè)的糧食需求剛性增長，但糧食穩(wěn)定供給的資源約束逐漸加重、國際供應(yīng)鏈不穩(wěn)定等導(dǎo)致需求和供給矛盾突出。三是分稅制改革后地方財權(quán)大幅上升，財力分配決定事權(quán)劃分，強化地方糧食安全責(zé)任成為必然選擇。在糧食生產(chǎn)新形勢、新問題下，2014年《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，標志著糧食安全省長責(zé)任制正式出臺。伴隨糧食安全省長責(zé)任制的實施，黑龍江、浙江等地明確省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭負責(zé)，相關(guān)部門密切配合、協(xié)同推進的工作機制，狠抓地方糧食安全工作；山東、湖南等地將保障糧食安全列為省委一號文件、政府工作報告的年度重點任務(wù)。在各省級政府和領(lǐng)導(dǎo)的高位推動下，主產(chǎn)區(qū)和平衡區(qū)的糧食產(chǎn)量延續(xù)上升趨勢，主銷區(qū)糧食產(chǎn)量止跌回升。2014年后我國糧食總產(chǎn)量持續(xù)上升，2023年糧食人均占有量超過490公斤，遠高于國際公認的400公斤糧食安全標準線，國家糧食供給水平達到新高度。

地方各領(lǐng)域的治理既需要中央宏觀調(diào)控，也需要充分調(diào)動地方政府積極性以因地施策達到治理目標。糧食安全省長責(zé)任制和專門考核制度的核心目標是進一步強化地方政府維護糧食安全的責(zé)任，在我國多層級管理構(gòu)架中提高地方政府和領(lǐng)導(dǎo)抓糧積極性，加快構(gòu)建國家糧食安全保障體系，其作用于糧食生產(chǎn)的路徑有兩條。

第一，糧食安全省長責(zé)任制通過提高地方政府和領(lǐng)導(dǎo)對糧食生產(chǎn)的重視程度，促進糧食生產(chǎn)。地方政府和領(lǐng)導(dǎo)同時承擔(dān)經(jīng)濟、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等多元治理目標，決定了不同領(lǐng)域難以同時獲得同等程度的關(guān)注，從而引發(fā)地方注意力集中于某些領(lǐng)域而忽視另一些領(lǐng)域的情況。糧食安全省長責(zé)任制旨在強化地方政府和領(lǐng)導(dǎo)的糧食安全意識，根據(jù)《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》，考核結(jié)果向國務(wù)院報告，并作為地方政府綜合考核評價的重要參考。對考核不合格的省份，要求作出書面報告并限期整改；對不履行職責(zé)、存在重大工作失誤等對糧食市場及社會穩(wěn)定造成嚴重影響的，年度考核為不合格，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。糧食治理對地方政府和領(lǐng)導(dǎo)的激勵機制就此形成，糧食重視程度提高成為可能。一方面，省級政府和領(lǐng)導(dǎo)對糧食的重視程度通過出臺糧食支持文件、圍繞糧食的講話等作為信號進行傳遞，市、縣、鎮(zhèn)政府和領(lǐng)導(dǎo)在接收到信號后會提高糧食生產(chǎn)治理強度，最終促進糧食生產(chǎn)。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)對某領(lǐng)域的高度重視已形成了相對穩(wěn)定的治理工具組合，即“領(lǐng)導(dǎo)牽頭、部門協(xié)調(diào)、財政支持、結(jié)果導(dǎo)向”四個方面，各主體彼此理解領(lǐng)導(dǎo)重視程度變化的重要性，在工作動力和責(zé)任意識上顯著高于一般事項。當(dāng)省級政府和領(lǐng)導(dǎo)的糧食重視程度開始提高，其他主體將迅速作出反應(yīng)，提高地方糧食工作的治理強度，積極作用于糧食生產(chǎn)。

第二，糧食安全省長責(zé)任制通過增強地方政府對糧食生產(chǎn)的支持行動，促進糧食生產(chǎn)。《國務(wù)院關(guān)于建立糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》對地方鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力作出堅決守住耕地紅線、加快建設(shè)高標準農(nóng)田、提高糧食生產(chǎn)科技水平、建立新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營體系、增強糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力等要求，整個部分的考核分值占比較高。顯然糧食安全省長責(zé)任制對糧食生產(chǎn)給予較大權(quán)重，將引導(dǎo)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)在地方治理工作中，加大對糧食生產(chǎn)的資源投入和監(jiān)督力度。比如對土地整治的強化，糧食作為大田作物，土地是其生產(chǎn)的必需要素。一方面，通過改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標準農(nóng)田等土地整治項目提升耕地質(zhì)量，將積極作用于糧食生產(chǎn)效率和單產(chǎn)的提高，最終促進糧食增產(chǎn)。另一方面，通過土地整治中“小田并大田”等舉措擴大耕地面積，從而提高糧食可播種面積，為地方糧食增產(chǎn)提供基礎(chǔ)。其他各項糧食生產(chǎn)支持，也對糧食供給水平有正面作用，糧食安全省長責(zé)任制成為保障我國糧食生產(chǎn)行之有效的重要制度。為更好發(fā)揮糧食安全省長責(zé)任制的作用，穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全，我們提出如下建議：

（1）優(yōu)化糧食安全省長責(zé)任制考核指標體系，引導(dǎo)地方糧食安全工作方向。本著“突出重點、優(yōu)化指標、強化導(dǎo)向、注重實效”的原則，從生產(chǎn)、儲備、運輸、銷售等多個方面優(yōu)化考核指標體系，引導(dǎo)地方政府和領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整資源配置、強化過程監(jiān)督，積極作用于地方糧食工作。在區(qū)分主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)考核基礎(chǔ)上，不僅要適度提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的考核權(quán)重，確保國家糧食生產(chǎn)“主力軍”糧食生產(chǎn)穩(wěn)定，也要不斷強調(diào)非主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，確保平衡區(qū)糧食基本自給，穩(wěn)定并提高主銷區(qū)糧食自給率。同時，積極探索動態(tài)調(diào)整考核機制，根據(jù)各省份考核落實情況及效果，與該省份糧食供需變化等相匹配，動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化年度考核指標，著力解決各省份糧食安全的重點問題。

（2）持續(xù)加強地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的糧食安全主體責(zé)任意識，壓實糧食安全黨政同責(zé)。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是地方政府行動的決策者，持續(xù)加強各級領(lǐng)導(dǎo)干部穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的執(zhí)行力，建立起維護糧食安全的底線思維。黨的二十大報告中提出中國式現(xiàn)代化特征之一就是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，這就決定了中國必須在農(nóng)業(yè)資源有限的現(xiàn)實情況下解決規(guī)模巨大人口的“吃飯”問題，各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要意識到把飯碗牢牢端在自己手中的重要性。促進地方政府強化政策支持、優(yōu)化治理體系等，切實承擔(dān)起轄區(qū)內(nèi)糧食安全主體責(zé)任，激勵地方糧食生產(chǎn)，保障國家和區(qū)域糧食安全。

（3）嚴格落實考核激勵機制，強化糧食安全省長責(zé)任制考核結(jié)果的運用。根據(jù)各省份糧食安全實際情況，對各省份進行糧食安全省長責(zé)任制評議考核。強化正向激勵，對糧食安全省長責(zé)任制考核得分較高的省份，加大轉(zhuǎn)移支付、項目建設(shè)等方面支持，對穩(wěn)定地方糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全作出較大貢獻的地方黨委政府、單位和個人要適時給予表彰，樹立“標兵”示范作用。充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，切實做到獎罰分明，鮮明樹立重實干重實績的導(dǎo)向。

（原文刊發(fā)于《經(jīng)濟評論》2024年第2期，第22—35頁。作者分別系重慶社會科學(xué)院助理研究員，南京財經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師、糧食安全與發(fā)展政策創(chuàng)新團隊首席專家）

責(zé)任編輯：何燁