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2023年中央一號(hào)文件提出，制定逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實(shí)施方案。
專家觀點(diǎn)：
劃定永久基本農(nóng)田重點(diǎn)是保數(shù)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是為了提升耕地質(zhì)量和產(chǎn)能。
統(tǒng)籌用好用足管控型、建設(shè)型和激勵(lì)型三種類型政策工具。
我國將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”定為基本國策，建立了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。劃定永久基本農(nóng)田和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，就是有效保護(hù)耕地的兩項(xiàng)硬措施。
“劃”與“建”兩種措施形成的背景
1994年，國務(wù)院頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，將耕地分為一級(jí)和二級(jí)基本農(nóng)田，按照生產(chǎn)條件、產(chǎn)量等因素，明確其能否被建設(shè)占用。同時(shí)，要求將糧、棉、油和名、優(yōu)、特、新農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地劃為基本農(nóng)田，但當(dāng)時(shí)沒有明確劃定比例。1998年，全面修訂土地管理法時(shí)，進(jìn)一步明確了“國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度”，依據(jù)規(guī)劃把五種范圍內(nèi)的耕地按照一定比例要求，依法劃定為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。由此，劃定“基本農(nóng)田”正式入法。此后的20多年里，基本農(nóng)田的劃定條件、范圍和占比等一直沒有變過。
黨的十七屆三中全會(huì)首次提出“永久基本農(nóng)田”概念。2019年，再次修改土地管理法時(shí)除了把“永久”二字加在基本農(nóng)田前面外，還把“糖”加到了“糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地”中，同時(shí)也對(duì)“應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”修改為“一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”。這是新土地管理法對(duì)“永久基本農(nóng)田”的最新要求。
“高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”首次使用是在2004年中央一號(hào)文件中。當(dāng)時(shí)，原國土資源部審批建設(shè)用地時(shí)收繳耕地開墾費(fèi)，專門用于補(bǔ)充開墾耕地之用。因此，在工作推進(jìn)中逐漸把建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和土地整治等新增加的耕地，一并納入補(bǔ)充耕地范圍之內(nèi)，由此產(chǎn)生了建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)充耕地產(chǎn)能的做法。2011年原國土資源部印發(fā)了《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）》，2012年全國國土資源標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)批準(zhǔn)了《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，但概念中都用了“基本”二字。2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》下發(fā)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)加速推進(jìn)，為耕地保護(hù)開辟出了新天地。
“劃定”和“建設(shè)”共同守護(hù)紅線
從實(shí)踐來看，劃定永久基本農(nóng)田和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在一定程度上有效遏制了亂占耕地和城市無序擴(kuò)張，這兩項(xiàng)工作都為堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線作出了貢獻(xiàn)。
劃定永久基本農(nóng)田屬于事前保護(hù)的做法，可以起到防患于未然的作用。這種做法提高了非農(nóng)建設(shè)用地審批門檻，從源頭上限制了占用耕地的行為，對(duì)耕地快速減少起到了遏制作用。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田通過直接投資土地整治，提升耕地質(zhì)量及抗御自然災(zāi)害能力等，使耕地的基礎(chǔ)設(shè)施更加健全，也讓耕種者自覺珍惜耕地、愛護(hù)耕地。
最為關(guān)鍵的是，這兩項(xiàng)舉措統(tǒng)籌了保護(hù)耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量，使許多優(yōu)質(zhì)良田因劃入永久基本農(nóng)田和建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田而得到特殊保護(hù)，有效防止建設(shè)隨意占用耕地和城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張。
對(duì)“劃”與“建”的理解及建議
“劃”和“建”作為保護(hù)耕地的有效方法，兩者既有互補(bǔ)性又有獨(dú)特性。劃定永久基本農(nóng)田重點(diǎn)是保數(shù)量，屬于管控型措施。而建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田重點(diǎn)是通過提升耕地質(zhì)量使相同數(shù)量的耕地生產(chǎn)出更多糧食。兩者并用，不僅可以彌補(bǔ)我國耕地?cái)?shù)量不足、質(zhì)量不高的問題，還拓寬了耕地保護(hù)途徑，共同筑牢耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線。
一方面，要推動(dòng)永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理一體化，統(tǒng)籌管控型、建設(shè)型和激勵(lì)型三種類型政策工具。把新建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全部劃定為永久基本農(nóng)田；把永久基本農(nóng)田中不是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的，有計(jì)劃地分步全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時(shí)，應(yīng)把建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的費(fèi)用單獨(dú)列支并要求補(bǔ)齊，這樣既可以增加使用者、占用者的成本，減少占用和使用的沖動(dòng)，還能防止過于單一地追求數(shù)量而輕視質(zhì)量，導(dǎo)致“劃”的比例越來越高、難度越來越大。
另一方面，嚴(yán)格落實(shí)黨政同責(zé)，研究制定可操作的考核機(jī)制，并建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。探索出臺(tái)耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，讓保地、養(yǎng)地、用地成為一體，豐富拓展激勵(lì)型政策工具內(nèi)涵。對(duì)無法完成耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的地方要從嚴(yán)追責(zé)，對(duì)耕地增加的區(qū)域要給予獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)各地自覺保護(hù)耕地的主動(dòng)性和積極性。
此外，進(jìn)一步修改完善《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，使之與最新土地管理法及其實(shí)施條例有效銜接。其中，要體現(xiàn)對(duì)損毀耕地質(zhì)量等行為的處罰要求，對(duì)掠奪性耕種的約束，以及對(duì)高毒高殘留農(nóng)藥使用和明顯破壞自然資源可持續(xù)利用行為的約束。
來源：中國自然資源報(bào)
作者單位：中國國土勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心
責(zé)任編輯：楊嘉熙
